中國改革已近臨界點(diǎn)，城鎮化被視為最可能的改革突破口，而如何在土地改革上尋求破題則是推進(jìn)新型城鎮化進(jìn)程的關(guān)鍵所在。

近期，由中國金融四十人論壇課題組完成的《土地制度改革與新型城鎮化》報告（下稱(chēng)“報告”），從新型城鎮化的視角下，為我國土地制度的改革，描繪了極其詳盡的頂層設計。

“新型城鎮化形勢下需要加快土地制度改革，改革目標是提高土地利用效率，促進(jìn)房?jì)r(jià)合理回歸，保障我國糧食安全，解決城鎮化融資問(wèn)題?！眻蟾嫣岢?，改革建設用地供地方式；允許地方政府發(fā)行市政債；征收房產(chǎn)稅；轉變糧食自給觀(guān)等八項重大建議。

這份報告是“中國金融四十人論壇”內部重大課題《深化經(jīng)濟體制改革重點(diǎn)領(lǐng)域一攬子方案》的子課題之一。此前，課題組還公布了《新形勢下對外開(kāi)放的戰略布局》。

以土地“當量”換總量

從今后十年來(lái)看，中國城鎮化仍然需要增加建設用地。原因在于，有2億左右農村流動(dòng)人口及其家庭成員入城定居，市政公用設施和公共服務(wù)設施水平還會(huì )進(jìn)一步提高，這都需要持續、穩定的城鎮建設用地投入作為基本保障。

提出土地制度改革具體建議及配套措施時(shí)，報告給出的第一條建議就是，大幅擴大城鎮建設用地規劃。而擴大城鎮建設用地，面臨的最大約束是18億畝耕地紅線(xiàn)的問(wèn)題。

一直以來(lái)，中國地少人多。作為世界第一人口大國，中國用全球7%的耕地養活了世界22%的人口，成功解決13億人吃飯的問(wèn)題。堅持世界最嚴耕地制度，嚴守18億畝耕地糧食安全警戒線(xiàn)，長(cháng)期被視為中國發(fā)展過(guò)程中的不二選擇。

“在過(guò)去若干年內，堅守18億畝耕地紅線(xiàn)的政策在保護耕地、確保糧食安全等方面發(fā)揮了重要作用?！眻蟾娣Q(chēng)，嚴控土地供給、嚴控市場(chǎng)需求的管理方式造成土地資源的價(jià)格扭曲，既不利于優(yōu)化土地資源配置，而且還導致人地矛盾突出，城鎮建設用地供給緊張。

與此同時(shí)，報告認為，堅守18億畝耕地紅線(xiàn)的政策只是對耕地總量的控制，缺乏對耕地質(zhì)量的保護。目前，我國18.26億畝耕地中，中低產(chǎn)田13億畝。70%的耕地由于農田使用過(guò)量化肥、農藥、工業(yè)污水排放等原因已受到污染，影響了我國糧食安全。

基于這一分析，報告提出了土地“當量”的概念，破題上述矛盾。

所謂土地“當量”，類(lèi)似于標準煤的概念，即把各類(lèi)具有不同糧食生產(chǎn)能力的耕地基于某一產(chǎn)出標準折算為標準值，用以對不同地域、自然條件和生產(chǎn)能力的土地進(jìn)行統一計量、核算、評估和交易。

“以土地‘當量’作為土地計量、核算的標準后，不同地區的耕地和建設用地就有了統一的計量標準，這樣就可以在全國范圍內建立土地‘當量’交易市場(chǎng)，同時(shí)可以改變嚴守耕地紅線(xiàn)的思路，從保證實(shí)物耕地總量紅線(xiàn)轉向保證以產(chǎn)量加權的土地當量紅線(xiàn)?！眻蟾孢€提出要轉變糧食自給觀(guān)。

上世紀90年代中期以來(lái)，我國糧食平均自給率達100.5%。近幾年有所下降，2009年、2010年、2011年和2012年也分別達99.6%、99.1%、99.2%和97.7%。主要是因為我國把大豆納入糧食中統計，近幾年我國大豆進(jìn)口較多，2010年以來(lái)每年進(jìn)口量都在5000萬(wàn)噸以上，2012年進(jìn)口量達5800多萬(wàn)噸。

“從國際經(jīng)驗看，糧食自給率維持在90%以上通常被認為是安全的?？蓪⒖鄢蠖惯M(jìn)口后的糧食進(jìn)口量與國內糧食總產(chǎn)量的比例控制在10%以下作為確保我國糧食安全的底線(xiàn)?！眻蟾嬲J為，在此基礎上，擴大農業(yè)國際貿易與投資，一方面適度擴大糧食進(jìn)口，另一方面鼓勵國內農業(yè)投資“走出去”，這將有利于緩解國內耕地、水資源緊張壓力。

松綁“土地財政”

與城鎮建設用地緊張相關(guān)聯(lián)，我國新型城鎮化面臨的一個(gè)重要問(wèn)題是高房?jì)r(jià)，而政府過(guò)分依賴(lài)賣(mài)地收入，在一定程度上推高了房?jì)r(jià)，阻礙了城鎮化的進(jìn)一步推進(jìn)。

在當前建設用地供給模式下，政府直接參與征地、賣(mài)地，一方面導致土地價(jià)格高企，房地產(chǎn)價(jià)格上漲；另一方面政府財政過(guò)度依賴(lài)土地收入，政府行為被土地“綁架”。與此同時(shí)，大量征地與被征地主體之間的利益平衡也變得越來(lái)越困難，由于補償或者安置問(wèn)題導致的群體性事件逐漸突出。

萬(wàn)得數據顯示，2010年到2012年，國有土地使用權出讓收入為29398億元、33477億元、28886億元，占同年政府財政收入的比重分別為35%、32%、25%，占同期GDP的比重分別為7%、7%、6%。

大量的城市有一半到三分之二的城市建設資金都是來(lái)自于土地出讓收入。審計署的調查顯示，2010年底政府性債務(wù)有40%左右是要靠土地收益來(lái)償還的。

此前，著(zhù)名經(jīng)濟學(xué)家吳敬璉在接受《第一財經(jīng)日報》采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，以賺取土地差價(jià)推動(dòng)的舊型城鎮化造成諸多問(wèn)題，并稱(chēng)“過(guò)去幾十年來(lái)，在這一造城運動(dòng)中的土地價(jià)差保守在30萬(wàn)億元左右”。

報告認為應改變供地方式，為此還提出了三個(gè)解決方案?！捌涔餐繕耸菧p少地方政府對土地財政的依賴(lài)，發(fā)揮市場(chǎng)資源配置作用。初期可以考慮允許不同地區選擇不同方案進(jìn)行試點(diǎn)，在實(shí)踐中積累經(jīng)驗，逐步優(yōu)化趨同?！?/P>

具體來(lái)看，方案一，改革土地招投標拍賣(mài)制度為零地價(jià)或低成本價(jià)供地。用地規劃調整后，由政府承擔土地購置、開(kāi)發(fā)成本，并向土地使用者（開(kāi)發(fā)商等）按零地價(jià)或接近零地價(jià)的低成本價(jià)格提供建設用地。項目建成后，銷(xiāo)售價(jià)格不得包含土地價(jià)格或僅能包含低成本土地價(jià)格。

“這樣，購房者購房時(shí)支付的房?jì)r(jià)不含地價(jià)或僅含低成本地價(jià)，但持有后每年需按房產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格的一定比例繳納房產(chǎn)稅?！眻蟾娣Q(chēng)，此舉可有效降低土地價(jià)格，從而降低房?jì)r(jià)，但在土地供給過(guò)程中容易產(chǎn)生尋租行為，也需要進(jìn)一步研究如何實(shí)現土地資源的有效分配。

方案二，地方政府的賣(mài)地收入歸中央。除征地成本外，地方政府所得的賣(mài)地收入上繳中央政府，以避免地方政府過(guò)度依賴(lài)賣(mài)地收入。這一方案對現行征地制度變動(dòng)較小，但土地價(jià)格不一定能夠下降，而且會(huì )增加中央政府和地方政府之間的協(xié)調成本。

方案三，政府退出征地過(guò)程，實(shí)現建設用地供給的市場(chǎng)化。除基礎建設、公共設施等用地由政府直接參與征地外，政府不再參與土地征收、出讓過(guò)程，這也是其他國家和地區土地制度的一般安排。

報告認為，這一方案的優(yōu)勢在于土地市場(chǎng)化改革一步到位，理順土地供應和價(jià)格決定機制。但需對現行土地管理制度做較大調整，也依賴(lài)于農村集體決策機制的完善。

開(kāi)閘市政債

走出“土地財政”困境后，城鎮化的建設資金從何而來(lái)？

回答這一問(wèn)題，可先看看城鎮化的資金需求規模有多大。中國發(fā)展研究基金會(huì )秘書(shū)長(cháng)盧邁在接受本報專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)估計，中國未來(lái)的城市化會(huì )拉動(dòng)50萬(wàn)億元規模的投資需求。

算法很簡(jiǎn)單，一個(gè)農民在城市里要安頓下來(lái)，大概最少需要12萬(wàn)元。目前已經(jīng)有兩億多農民在城里面，還有一億多到兩億要轉移進(jìn)來(lái)，也即客觀(guān)存在總額40萬(wàn)億~50萬(wàn)億元的投資需求。

此前，地方政府獲得城市基礎設施建設資金，主要有兩種方式：土地出讓金和地方政府融資平臺貸款。2012年末，地方政府融資平臺貸款余額已高達9.3萬(wàn)億，這一貸款被視為銀行風(fēng)險的主要來(lái)源之一。顯然，50萬(wàn)億的資金需求，再難靠上述兩種方式獲得。

“允許地方政府發(fā)行市政債?！眻蟾娣Q(chēng)，在城市政府無(wú)從獲得賣(mài)地收入且財政能力有限的情況下，政府購置和開(kāi)發(fā)土地的支出可以通過(guò)發(fā)行市政債籌集，其償付能力即土地開(kāi)發(fā)項目未來(lái)所帶來(lái)的現金流，包括可穩定征收的財產(chǎn)稅、公共設施及服務(wù)的使用者付費、商業(yè)繁榮后帶來(lái)的各種稅收增收等。

其實(shí)，最近幾年地方政府融資平臺規模不斷擴大，推出市政債，解套“土地財政”的呼聲就一直不斷。

早在數年前，中國人民銀行行長(cháng)周小川曾在公開(kāi)場(chǎng)合表示過(guò)，通過(guò)“市政債+財產(chǎn)稅”的組合，能夠形成約束力有效的資金流在時(shí)間軸上平移，有助于解決中國城鎮化過(guò)程中的融資問(wèn)題，并且“有關(guān)部門(mén)正積極研究市政債推出事宜”。

德意志銀行大中華區首席經(jīng)濟學(xué)家馬駿也對本報表示，應該大力推動(dòng)市政債市場(chǎng)的發(fā)展。一方面，通過(guò)發(fā)行市政債，可以緩解平臺再融資和對銀行還款的壓力；另一方面，市政債市場(chǎng)的發(fā)展也有利于清理地方融資平臺以及債務(wù)混亂的情況，并使地方政府成為一個(gè)可以評估信用質(zhì)量的單一實(shí)體。

在具體的操作方式上，報告從短期和長(cháng)期兩個(gè)時(shí)間維度給出了不同的策略。

短期看，如果發(fā)行市政債暫時(shí)在法律上有障礙，可通過(guò)變通的方法設計相關(guān)的產(chǎn)品，如項目型地方政府債券等方式來(lái)實(shí)現。事實(shí)上，當前部分城投債就是基于這個(gè)原理。

從長(cháng)遠看，應盡快修訂《預算法》，允許地方政府發(fā)行市政債。近年來(lái)，我國債券市場(chǎng)健康快速發(fā)展，也具備了引入市政債的條件。同時(shí)還進(jìn)行了財政部代地方政府發(fā)債等探索，一些城投債在某種程度上也已與市政債比較接近。（摘錄自騰訊房產(chǎn)上海站網(wǎng)站）