2013年保障房建設將會(huì )出現兩個(gè)可喜的變化，一是保障房建設資金來(lái)源可望納入公共財政而固化下來(lái)，在未來(lái)新型城鎮化背景下，穩定的資金來(lái)源將驅動(dòng)保障房放“量”增長(cháng)；二是加快配套設施建設將被擺在更加突出的位置，保障房的品質(zhì)將會(huì )提升。

決策層曾多次提出，大規模實(shí)施保障性安居工程有利于促進(jìn)內需擴大，能釋放巨大的消費和投資潛力，是轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、調整經(jīng)濟結構的有效途徑。但是，“十二五”期間3600萬(wàn)套保障性安居工程戰略實(shí)施以來(lái)，保障房的上述作用發(fā)揮得比較有限，突出的問(wèn)題有兩個(gè)：一是資金問(wèn)題，一是配套問(wèn)題?！笆濉苯ㄔO3600萬(wàn)套保障房，一方面是為了彌補住房市場(chǎng)化改革以來(lái)對民生建設的欠賬，另一方面是應對高房?jì)r(jià)背景下住房困難人群短期內大規模增加。新老問(wèn)題集中在一塊兒解決，地方政府的財政壓力可想而知。2008-2010年三年僅新開(kāi)工了1000萬(wàn)套保障房，更何況“十二五”時(shí)期是地方政府基建大投入時(shí)期。因此，沒(méi)有形成穩定和可持續的資金來(lái)源渠道是困擾保障房建設的最大瓶頸，2011年1000萬(wàn)套保障房建設需要投入的1.3-1.4萬(wàn)億元中，整體資金缺口在8000億元左右。

盡管近年來(lái)一直在探索實(shí)施公積金盈余、中期票據、債券融資、保險和社保資金等新的融資模式，但除了少量的土地出讓金凈收益，基本上還是靠中央和地方的財政投入，新的融資渠道并不理想。例如，2011年5月銀監會(huì )提出的“中期票據融資模式”，目前為止僅有個(gè)案出現。2011年7月，國家發(fā)改委提出“地方政府可以發(fā)行公司債支持保障房建設”，但到目前為止進(jìn)展比較緩慢。2011年江蘇全省保障房建設需要500多億元，但計劃發(fā)行的公司債僅20億元左右。

巨大的資金缺口導致保障房建設“快速開(kāi)工、有限投資、少量竣工”，這與前幾年國家考核保障房開(kāi)工率有關(guān)，但關(guān)鍵的問(wèn)題還是資金缺口。這一問(wèn)題可以側面從開(kāi)發(fā)投資來(lái)反映。2010-2012年我國分別新開(kāi)工590萬(wàn)套、1000萬(wàn)套和700萬(wàn)套保障房，按照2-3年的建設周期(保障房建設審批環(huán)節多于商品住房)，2011-2012年應當是建設最為集中和規模最大的年份，至少有1500萬(wàn)套保障房處于全面建設階段，占全部住宅施工面積的30%多。但是，2011年住宅新開(kāi)工面積低于施工面積近10個(gè)百分點(diǎn)。2012年1-11月，住宅新開(kāi)工面積同比下降了11.1%，而施工面積增長(cháng)了13.3%。在商品住房市場(chǎng)保持穩定的情況下，可能的一個(gè)解釋是，一部分新開(kāi)工保障房雖然轉入在建面積統計，但并沒(méi)有產(chǎn)生實(shí)際的投資拉動(dòng)。保障房資金缺口產(chǎn)生的另一個(gè)問(wèn)題是很多地方將集資房、農民房、企業(yè)職工宿舍，甚至另類(lèi)商品房劃入保障房。例如，根據《2011年廣州市保障性住房安居工程項目統計表》，廣州地鐵公司、廣州建筑集團、廣州市政公司、番禺海關(guān)等8家廣州企事業(yè)單位計劃利用自有土地建設13395套保障房，占廣州2011年保障房建設任務(wù)總量的15.7%。類(lèi)似的問(wèn)題在武漢、石家莊和鄭州等城市也都出現過(guò)。

公共設施配套是制約保障房作用發(fā)揮的另一個(gè)問(wèn)題。過(guò)去幾年，地方政府一直忙著(zhù)“蓋房子”。但房子建起來(lái)后周邊公共服務(wù)配套的“負債”問(wèn)題越來(lái)越嚴重，即使有配套，很多也是敷衍了事。近年來(lái)，保障房公共設施配套缺失或不足所產(chǎn)生的問(wèn)題開(kāi)始顯露。一是保障房集中區域的“貧民化”使得周邊區域越來(lái)越失去了開(kāi)發(fā)價(jià)值，城市區域出現分化，城市周邊可能產(chǎn)生拉美式或印度式的貧民窟；二是保障房排隊申請與棄購、棄租的現象并存，資源浪費的同時(shí)并沒(méi)有有效解決住房困難問(wèn)題，或只是拉動(dòng)了短期的投資。例如，針對2012年鄭州第三期經(jīng)適房輪候“遇冷”展開(kāi)的調查中，有54.5%的網(wǎng)友認為保障房位置偏、不方便是造成輪候“遇冷”的原因。

值得注意的是，與高收入人群相比，公共服務(wù)配套對于低收入人群的邊際效應更大，對可支配收入的影響也更大，而完善公共服務(wù)配套對于降低居住和生活成本至關(guān)重要。在新型城鎮化背景下，將進(jìn)城農民工住房問(wèn)題納入住房保障范疇，意在實(shí)現農民工市民化方面走出切實(shí)的一步，但要想實(shí)現擴大城鎮消費增長(cháng)的目的，即啟動(dòng)我國最大的內需，只有真正完善公共服務(wù)配套，才能使這一步走得更加堅實(shí)。

好在經(jīng)過(guò)這幾年住房保障建設和實(shí)踐，管理層對于存在的問(wèn)題看得比較清楚。在解決資金來(lái)源方面，明確了各級政府住房保障支出將納入公共財政預算。這意味著(zhù)住房保障將與教育、醫療和社保方面的財政投入等一道進(jìn)入公共財政預算而受到保護，這是構建內含住房、醫療、教育和養老等在內的“大社會(huì )保障”體系的必經(jīng)之路，預計明年發(fā)布實(shí)施的《國家基本住房保障條例》以及正在研究起草的《國家住房法》將對這一問(wèn)題做出明確規定。作為對于這一問(wèn)題的重視，近期召開(kāi)的全國建設工作會(huì )議將2013年財政對保障房建設的支出從2%調至了6%；在公共服務(wù)配套方面，住建部部長(cháng)姜偉新指出，在2013年住房保障工作中，把加快公共服務(wù)配套設施建設擺在更加突出的位置。

在我國實(shí)現經(jīng)濟增長(cháng)結構向以消費為主的內需轉變，社會(huì )結構向以中產(chǎn)階級為主體的成熟公民社會(huì )轉變的過(guò)程中，新型城鎮化是重要的戰略性切入點(diǎn)，住房保障則是實(shí)現新型城鎮化的重要支撐。制約這一支撐作用發(fā)揮的兩大“短板”——資金來(lái)源和公共服務(wù)配套如能得到有效解決，保障房的“數量”和“質(zhì)量”將會(huì )同步推進(jìn)，住房保障對于保持經(jīng)濟平穩增長(cháng)、擴大國內投資和消費需求、解決貧富差距、推進(jìn)新型城鎮化和建立公共服務(wù)型政府的多重作用將得到體現。