| 近日，住房和城鄉建設部執業(yè)資格注冊中心在其最新一期《簡(jiǎn)報》中刊特稿文章《適應行政審批制度改革完善個(gè)人執業(yè)資格制度》，在行政審批制度改革的大背景下，探討個(gè)人執業(yè)資格制度有待完善的幾個(gè)方面。 建筑企業(yè)資質(zhì)管理將淡出，個(gè)人執業(yè)資格管理將完善5點(diǎn)。 主要要點(diǎn)： 1、企業(yè)資質(zhì)管理是特定歷史產(chǎn)物，將逐漸淡出; 2、加強個(gè)人執業(yè)資格管理，建立工程質(zhì)量終身責任制：（1）執業(yè)資格注冊將統一管理，省級管理可能要退出；（2）執業(yè)資格相關(guān)法律陸續出臺，如《注冊建筑師條例》; （3）逐步建立以執業(yè)人員為主體的工程責任保險; （4）加快執業(yè)人員誠信庫建設; （5）加快建立注冊人員相關(guān)協(xié)會(huì )組織。住建部執業(yè)資格注冊中心《簡(jiǎn)報》特稿文章，適應行政審批制度改革完善個(gè)人執業(yè)資格制度 行政審批是現代國家管理社會(huì )各方面事務(wù)的一種重要的事前控制手段。由于計劃經(jīng)濟體制的巨大影響，行政審批在中國被廣泛運用于許多行政管理領(lǐng)域，對于保障、促進(jìn)經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展發(fā)揮了重要作用，成為一種國家管理行政事務(wù)的不可缺少的重要制度。但隨著(zhù)中國社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的建立和完善，行政審批制度也不斷顯現出其體制性障礙的一面，行政審批制度改革迫在眉睫。 本世紀以來(lái)，我國政府積極推進(jìn)行政審批制度改革，分批取消和調整行政審批事項，加強對行政審批權力運行的監控，推動(dòng)服務(wù)政府、責任政府、法治政府和廉潔政府建設，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )又好又快發(fā)展。 關(guān)于住房和城鄉建設行業(yè)行政審批事項的調整一直備受社會(huì )關(guān)注，特別是針對企業(yè)資質(zhì)和個(gè)人資格設置雙重審批，社會(huì )議論頗多。個(gè)人執業(yè)資格制度何去何從,引人深思。本文將對此簡(jiǎn)要分析。 一、個(gè)人執業(yè)資格制度符合行政制度審批改革的初衷： (一)企業(yè)資質(zhì)制度與個(gè)人執業(yè)資格制度建立的時(shí)代背景隨著(zhù)我國市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展，企業(yè)資質(zhì)管理的弊端逐漸顯現，主要有： 一是資質(zhì)的目的是保證工程質(zhì)量，但企業(yè)資質(zhì)是集體行為，工程質(zhì)量發(fā)生問(wèn)題時(shí)追責個(gè)人難，威懾力差，且問(wèn)題企業(yè)可以改換牌子繼續經(jīng)營(yíng)，造成工程質(zhì)量責任終身制得不到落實(shí); 二是由于招投標條件門(mén)檻設置越來(lái)越高，一般二級(乙級)資質(zhì)企業(yè)無(wú)法進(jìn)入，造成市場(chǎng)上存在高資質(zhì)企業(yè)出借資質(zhì)(掛靠)的現象，干擾了市場(chǎng)秩序; 三是企業(yè)資質(zhì)標準把執業(yè)人員數量作為企業(yè)資質(zhì)升級的重要條件之一，導致執業(yè)人員出借、掛靠證書(shū)現象十分普遍，加上企業(yè)資質(zhì)評審的人為因素比較多，影響了企業(yè)資質(zhì)管理的公正性; 四是現行的資質(zhì)管理標準帶有濃厚的部門(mén)管理色彩，建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)標準分為施工總承包、專(zhuān)業(yè)承包、勞務(wù)分包三大序列，每個(gè)序列又劃分為幾十個(gè)資質(zhì)類(lèi)別，過(guò)細的劃分，使得相近專(zhuān)業(yè)的企業(yè)能力得不到充分發(fā)揮，減少了競爭機會(huì ); 五是當企業(yè)施工業(yè)績(jì)、人員數量、自由資金、工程質(zhì)量、經(jīng)營(yíng)管理水平發(fā)生明顯變化時(shí)，政府不能對企業(yè)資質(zhì)進(jìn)行有效的動(dòng)態(tài)監管。 (二)個(gè)人執業(yè)資格制度符合政府職能轉變要求 市場(chǎng)經(jīng)濟體制下政府職能是經(jīng)濟調節、市場(chǎng)監管、社會(huì )管理和公共服務(wù)。政府在市場(chǎng)監管職能中要管好的事就是制定法律法規，完善市場(chǎng)規則，規范市場(chǎng)秩序，確保工程質(zhì)量和安全等。 建立個(gè)人執業(yè)資格制度，通過(guò)資格考試保證關(guān)鍵崗位的人員具備必須的專(zhuān)業(yè)知識和技能;通過(guò)誠信和執業(yè)監管，強化執業(yè)人員在工程建設中的權力、義務(wù)和法律責任，建立行之有效的工程質(zhì)量終身責任制，對提高工程質(zhì)量，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全起到積極作用。 個(gè)人執業(yè)資格制度集中體現了市場(chǎng)經(jīng)濟公平、競爭、法治的原則，符合政府職能轉變的要求。 (三)個(gè)人執業(yè)資格注冊統一管理有利于市場(chǎng)健康發(fā)展 注冊審批是個(gè)人執業(yè)制度的重要環(huán)節，而建立執業(yè)資格制度的根本目的是執業(yè)監管。根據我國建設行業(yè)特點(diǎn)，執業(yè)人員隨著(zhù)工程項目流動(dòng)量大，跨省市執業(yè)比較普遍。目前我部個(gè)人執業(yè)資格制度注冊審批基本采取省、部?jì)杉壒芾?，保證了個(gè)人執業(yè)跨地區服務(wù)不受限制。 如果將一級注冊師注冊審批下放到省級建設行政主管部門(mén)，有利的是能減少審批程序，縮短審批時(shí)間，提高審批工作效率;不利的是給執業(yè)人員跨地區執業(yè)監管帶來(lái)困難，一方面，執業(yè)人員在執業(yè)中產(chǎn)生質(zhì)量事故或者違反職業(yè)道德時(shí)，省級建設行政主管部門(mén)不能直接對別的省的注冊執業(yè)人員進(jìn)行處罰;另一方面，省級二級注冊師注冊系統不聯(lián)網(wǎng)也為執業(yè)資格注冊查重帶來(lái)困難，為個(gè)別注冊人員掛靠到外單位注冊埋下隱患。 二、正視問(wèn)題，不斷完善個(gè)人執業(yè)資格制度： (一)加強個(gè)人執業(yè)資格制度的立法工作 目前，建設行業(yè)執業(yè)資格制度除注冊建筑師以國務(wù)院令形式頒布了《注冊建筑師條例》，其它專(zhuān)業(yè)執業(yè)資格制度的單項法規都是以部門(mén)規章或者原國家人事部、建設部聯(lián)合發(fā)文形式頒布相應規章，法律效力低，執行力度缺乏保障，尤其是處罰力度不夠。 建議加強建設行業(yè)執業(yè)資格制度立法工作，建立類(lèi)似《注冊會(huì )計師法》、《執業(yè)醫師法》的上位法的立法工作，完善我國建設行業(yè)執業(yè)資格制度法律體系，提高法律效力，滿(mǎn)足市場(chǎng)經(jīng)濟體制下對執業(yè)人員職業(yè)道德和執業(yè)行為的要求。 (二)強化個(gè)人執業(yè)資格制度，建立完善的工程質(zhì)量終身責任制 建設行業(yè)的企業(yè)資質(zhì)制度在工程質(zhì)量的保障上主要是通過(guò)企業(yè)內部的質(zhì)量管理實(shí)現，對人員的法律責任未加明確。工程出現問(wèn)題是由企業(yè)作為責任主體進(jìn)行賠償，這也是企業(yè)資質(zhì)保留的原因所在。 而國際上通行的注冊師對工程質(zhì)量的終身責任制實(shí)際上是在個(gè)人執業(yè)制度的基礎上形成的，并通過(guò)工程保險體系模式強化注冊人員在工程責任體系中的作用。 建議學(xué)習和借鑒國外已有經(jīng)驗，逐步建立以執業(yè)人員為主體的工程責任保險體系，與個(gè)人執業(yè)資格制度相配套。注冊人員投保后，當工程項目出現問(wèn)題時(shí)，由保險公司賠償，同時(shí)注冊人員保險費用與個(gè)人工程質(zhì)量安全情況記錄掛鉤，出現的事故越多保險費用越高。由于保險費用計入工程建設(設計)成本，注冊人員工程質(zhì)量記錄將成為業(yè)主考量的重點(diǎn)，推動(dòng)注冊人員接受市場(chǎng)選擇，強化責任意識，促進(jìn)工程質(zhì)量的提高。 (三)加快個(gè)人誠信體系的建立 目前，個(gè)人執業(yè)資格制度誠信體系的基本框架已形成，但建設還不到位。誠信體系的信息采集、標準化要求還需要進(jìn)一步落實(shí)。注冊人員執業(yè)違法違規行為的執法和處罰力度不夠，違法違規的執業(yè)成本低，使得企業(yè)和注冊人員重視不夠，執業(yè)過(guò)程中容易出現違規操作。 建議今后一方面加快誠信體系的相關(guān)立法及配套制度的建設，以法律形式明確相關(guān)責任，建立終身責任制;另一方面加快目前誠信信息庫的建設，將誠信體系與市場(chǎng)監管有效銜接，使誠信信息成為業(yè)主選擇注冊人員的重要參考指標，促使執業(yè)注冊人員更加重視誠信。 (四)推進(jìn)企業(yè)資質(zhì)與個(gè)人執業(yè)資格制度并軌，企業(yè)資質(zhì)逐漸淡出 目前，我國建筑業(yè)實(shí)行企業(yè)資質(zhì)管理和個(gè)人執業(yè)資格管理并行的雙軌制管理模式，將個(gè)人執業(yè)人員數量作為企業(yè)資質(zhì)的重要條件，對個(gè)人執業(yè)資格制度的建立起到了很大的促進(jìn)作用，但也客觀(guān)造成個(gè)人執業(yè)資格人證分離、變更注冊頻繁、個(gè)人資格證書(shū)和注冊印章單位保管、限制注冊人員流動(dòng)等問(wèn)題。另外，個(gè)人執業(yè)范圍也受到企業(yè)資質(zhì)的制約,造成執業(yè)人員資源的浪費。 建議加強對企業(yè)資質(zhì)制度和個(gè)人執業(yè)資格制度的同步改革研究，制定出弱化企業(yè)資質(zhì)管理，強化個(gè)人執業(yè)資格制度的工作目標和實(shí)施計劃，加快完善個(gè)人執業(yè)資格制度的步伐，建立以個(gè)人執業(yè)資格制度為主體的工程質(zhì)量責任體系。鑒于歷史原因和專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的不同，現階段我國可以有計劃地取消企業(yè)資質(zhì)等級，轉為設計、施工等許可證制度，項目招投標主要和人員條件、技術(shù)能力、工程保險、誠信記錄等掛鉤，推動(dòng)企業(yè)在培養人才和市場(chǎng)信譽(yù)上下功夫。 (五)加強行業(yè)自律 注冊人員的管理分為兩個(gè)層次。一方面是法律層面的由政府依法準入、依法管理;另一方面是一般性道德層面的由行業(yè)自律，需要依靠相關(guān)協(xié)會(huì )組織通過(guò)建立執業(yè)人員道德準則、實(shí)施會(huì )員監督來(lái)解決。同時(shí)，注冊人員的合法權益也可以通過(guò)協(xié)會(huì )與政府的溝通得到保護。建議加快建立注冊人員相關(guān)協(xié)會(huì )組織，加強行業(yè)自律。 |
