上世紀八十年代中期以來(lái)，我國對國際上多種項目融資的模式進(jìn)行嘗試和引進(jìn)，如BOT(建造-經(jīng)營(yíng)-移交)、BOOT(建造-擁有-經(jīng)營(yíng)-移交)、BOO(建造-擁有-經(jīng)營(yíng))、BT(建造-移交)等等有十幾種之多，不看括號里的中文注釋?zhuān)?jiǎn)直被洋字碼搞得眼花繚亂。由于國際上沒(méi)有對這些模式統一定義，所以不要說(shuō)一般人，就是有些專(zhuān)業(yè)人士有時(shí)也會(huì )搞不清楚。
　　以應用最早的BOT為例，世界銀行的定義是：政府給某些公司新項目建設的特許權，私營(yíng)合伙人和某國際財團愿意自己融資，建設某項基礎設施，并在一定時(shí)期經(jīng)營(yíng)該設施，然后將設施交給政府部門(mén)或其他公共機構。亞洲開(kāi)發(fā)銀行的定義是：項目公司計劃、籌資和建設基礎設施項目；經(jīng)所在國政府特許在一定時(shí)期內經(jīng)營(yíng)項目；特許到期時(shí)，項目資產(chǎn)所有權移交給國家。我國原國家計委的定義是：指政府部門(mén)通過(guò)特許權協(xié)議，在規定的時(shí)間內將項目授予外商或民企為特許權項目成立項目公司，由項目公司負責項目的投融資、建設、運營(yíng)和維護。特許期滿(mǎn)后，項目公司將特許項目無(wú)償交給政府部門(mén)。通俗點(diǎn)說(shuō)，BOT就是指地方政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，授權私營(yíng)企業(yè)(含外商)進(jìn)行項目的融資、設計、建造、經(jīng)營(yíng)和維護，在規定的特許期向該項目的使用者收取適當費用，由此回收該項目的各類(lèi)成本并獲得合理的回報，待特許期滿(mǎn)后把項目無(wú)償移交給政府。而B(niǎo)T模式就顯得更直接，企業(yè)獲得政府的授權后出資(包括貸款)為政府建設項目，項目建成后移交給政府使用，政府在約定的時(shí)間內(如三年)向企業(yè)支付投資建設及相關(guān)費用進(jìn)行回購。聽(tīng)企業(yè)的朋友介紹，我們建筑行業(yè)有的企業(yè)反映做BT的效益還不錯，而多數企業(yè)則在做政府BT項目上栽了大跟頭，由于項目資金是事后支付(一般通過(guò)財政分期撥款或土地補償)，許多地方政府不顧本級財政的實(shí)力，采取“用明天的錢(qián)干今天的事，用別人的錢(qián)干自己的事”的理念，只顧及本屆政府的業(yè)績(jì)——形象工程，干得好就升遷，至于誰(shuí)還錢(qián)，怎么還錢(qián)，根本不考慮，拿政府的誠信當兒戲。結果不僅造成了天文數字的地方債務(wù)，也坑苦了那幫做BT項目的企業(yè)，最終2012年底BT模式被中央有關(guān)部門(mén)叫停。
　　筆者曾應邀率江蘇省建筑業(yè)投資考察團到某省會(huì )城市考察市場(chǎng)和項目，結果招商局提供上百個(gè)項目中，無(wú)一例外全是“BT”模式，我不禁懷疑錢(qián)從哪來(lái)？從側面了解到該市當時(shí)年財政收入500億元，已欠債4000億元，換句話(huà)說(shuō)，即使所有機關(guān)部門(mén)工作人員不吃不喝，現有外債需要償還8年，又要搞這么多BT項目，拿什么來(lái)償還？所以我對企業(yè)的老總們說(shuō)了想法，提醒大家要慎重，不要以為政府項目風(fēng)險小，問(wèn)題是企業(yè)僅是參與建設，無(wú)權參與運營(yíng)，當政府無(wú)力回購了怎么辦？所以那次沒(méi)帶領(lǐng)企業(yè)往“BT”坑里跳。
　　也正因為BT項目模式在中國走了樣，使得有些上當的企業(yè)“一朝被蛇咬，十年怕井繩”，當PPP模式在中國還屬初始階段，就有人武斷地認定：什么PPP：就是“騙、騙、騙”。果真是這樣嗎？結論是否有些偏激？
　　與BOT一樣，PPP(政府合作、合營(yíng)、伙伴關(guān)系)的定義在國際上也不盡相同。美國把PPP認定為公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)伙伴之間的一種合同協(xié)議，協(xié)議包含一個(gè)政府機構和一個(gè)私營(yíng)公司達成修復、建造、經(jīng)營(yíng)、維護和管理一個(gè)設施或系統。盡管公共部門(mén)保留設施或系統的擁有權，私營(yíng)部門(mén)擁有在決定項目或任務(wù)完成方面的額外的決策權力；歐盟把PPP定義為公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)之間的一種合作關(guān)系，雙方根據各自的優(yōu)劣勢共同承擔風(fēng)險和責任，以提供傳統上由公共部門(mén)負責的公共項目和服務(wù)；加拿大將PPP定義為公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)基于各自的經(jīng)驗建立的一種合伙經(jīng)營(yíng)關(guān)系，通過(guò)適當的資源分配、風(fēng)險分擔和利益分享，以滿(mǎn)足公共需求。我國專(zhuān)家認為，PPP本質(zhì)上是公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)為基礎設施和公用事業(yè)而達成的長(cháng)期合作關(guān)系，公共部門(mén)由在傳統方式下公共設施和服務(wù)的提供者，變?yōu)橐巹t者、合作者、購買(mǎi)者和監管者。
　　BT模式在我國的失敗在于投資了沒(méi)有回報，或者投資后得到的是張空頭支票。那么，考察PPP模式關(guān)鍵要看如何回報。經(jīng)學(xué)習發(fā)現，回報中引進(jìn)了“特許經(jīng)營(yíng)”的概念，也就是如果民資參與建一條高速公路，那么回報方式就可以是經(jīng)測算在保成本回收和一定利潤情況下，允許投資者有若干年收過(guò)路費的特許經(jīng)營(yíng)權；如果民資參與建設一座水廠(chǎng)，就可以獲得按政府批準的水價(jià)若干年收水費的特許經(jīng)營(yíng)權，一句話(huà)讓投資回報不落空。
　　財政部副部長(cháng)王保安今年3月在推廣運用PPP培訓班上指出：“需要建立動(dòng)態(tài)調整的收費定價(jià)或政府補貼機制，為投資人設置一定的利潤空間，形成長(cháng)期穩定的投資回報預期，對社會(huì )資本產(chǎn)生足夠的吸引力；但與此同時(shí)，也要避免因社會(huì )資本利潤超出合理區間導致公共服務(wù)價(jià)格過(guò)高，損害政府和社會(huì )利益，引發(fā)公眾的不滿(mǎn)情緒。在進(jìn)行PPP項目設計時(shí)，要綜合考慮經(jīng)濟效益和社會(huì )效益，合理設置投資回報率?！薄秶鴦?wù)院關(guān)于加強城市基礎設施建設的意見(jiàn)》(國發(fā)[2013]36號文)規定：政府在建設城市基礎設施項目時(shí)，要選擇有合理回報或一定投資回報能力的可經(jīng)營(yíng)性項目，通過(guò)多種形式吸引包括民間資本在內的社會(huì )資金。要充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，完善城市公用事業(yè)服務(wù)價(jià)格形成、調整和補償機制。
　　2014年9月江蘇“政府和社會(huì )資本合作”試點(diǎn)項目推介會(huì )在江蘇南京召開(kāi)。首批15個(gè)PPP試點(diǎn)項目包括連云港新機場(chǎng)，徐州、南通的城市輕軌，南京、鹽城、常州污水處理廠(chǎng)和養老院等，總投資額約875億元，吸引了世界銀行、國際金融公司、港鐵集團、光大國際、葛洲壩集團等50多家境內外投資商前來(lái)參會(huì )。
　　財政部金融司巡視員劉健在推介會(huì )上說(shuō)：“這些項目都以基礎設施和民生項目為主，投資期限長(cháng)，收益穩定，符合PPP模式特征要求?！苯K推出的這批項目帶有“吃螃蟹”性質(zhì)，是落實(shí)十八屆三中全會(huì )關(guān)于“大幅度減少政府對資源的直接配置”的重要舉措，讓社會(huì )資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎投資和運營(yíng)，對開(kāi)辟多元融資渠道、激活社會(huì )資本參與公共事業(yè)投資意義重大。
　　據報道，江西推出2015年首批80個(gè)政府和社會(huì )資本合作(PPP)項目，總投資額達1065.17億元。此次發(fā)布的80個(gè)PPP項目回報方式有三種：1.對有明確的收費基礎或經(jīng)營(yíng)收費能完全覆蓋投資成本的經(jīng)營(yíng)項目，主要通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權及物業(yè)、廣告等經(jīng)營(yíng)收益作為投資回報；2.對政府核定的經(jīng)營(yíng)收費價(jià)格不足以覆蓋投資成本的準經(jīng)營(yíng)性項目，主要通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權附加部分財政補貼或投資參股等作為投資回報；3.對缺乏“使用者付費”基礎的非經(jīng)營(yíng)性項目，主要通過(guò)財政補貼、政府購買(mǎi)服務(wù)等方式作為投資回報。
　　其實(shí)無(wú)論是領(lǐng)導的講話(huà)也好，還是政府文件有所規定也好，都不如為PPP投資模式進(jìn)行立法，用法律形式固定下來(lái)，確保投資人的回報。在全面依法治國的大環(huán)境中，讓更多的社會(huì )資本放心大膽地參與到“全面建成小康社會(huì )”的事業(yè)中來(lái)。已有法律專(zhuān)家建議，PPP項目立法中應當明確規定，PPP項目實(shí)施方案、實(shí)施機關(guān)應當是以是否有利于降低成本、提高效率、改善公共服務(wù)質(zhì)量為基本衡量標準，對PPP項目的可行性進(jìn)行評估論證，兼顧項目的社會(huì )效益和經(jīng)濟效益確定給予投資人的合理回報，投資回報方式應結合項目的市場(chǎng)需求，同類(lèi)項目融資成本、投資建設運維成本等因素綜合確定，并應確定相應的價(jià)格調整和補償機制。而在PPP立法出臺前，建議在PPP特許權協(xié)議示范文本中對投資回報方式、價(jià)格調整和補償方式加以明確約定。我如果是投資人的話(huà)，就要對這位法律專(zhuān)家深深鞠一躬，這一番建議如果被采納，就解除了投資人的后顧之憂(yōu)。目前深化改革已經(jīng)進(jìn)入“深水區”，過(guò)河已經(jīng)摸不著(zhù)石頭，以往BT模式的教訓就是在深水區里一腳踏空，造成了失誤。所以對于PPP新政的出臺，一定要切實(shí)兼顧經(jīng)濟效益、社會(huì )效益和投資人的效益，讓我國經(jīng)濟建設不可忽缺的民間資本發(fā)揮巨大作用來(lái)造福整個(gè)社會(huì )。作者：汪士和 （建筑時(shí)報）